发展现代设施农业 全面推进乡村振兴

(一)一般监督权的内函 一般监督权并非我国宪法规范用语，该理论来源于苏联，[31]涉及对行政权的监督，其所追求的是对犯罪人追究刑事责任与违法抗议。

另一方面，信息搜集行为需要尽到明确的告知义务，即信息主体对信息搜集享有知情权。同时，为防止已匿名信息重新具有敏感性，应禁止对匿名信息进行再识别。

在这一动态过程中，从直接识别到间接识别的过渡，隐私信息中的人格利益与财产利益发生了分离。隐私信息如同空气一样，乃是一种公共产品。就对人的影响而言，前者直接与人的尊严相关，属于敏感信息，从而落入隐私权的保护范围，在必要的共享之外，对其搜集、利用，应受知情同意规则规制。由此，隐私的概念包含两层含义：一是传统的私人空间、私密领域以及未进入陌生人关系的隐私信息。但与初始形成的可间接识别的信息相比，可直接识别的隐私信息的财产价值更高。

在此过程中，信息处理往往超出原初使用目的，使知情同意规则在事实上变得不可能。法院判决认为，使用cookie技术收集、利用的匿名网络偏好信息虽具有隐私属性，但不能与网络用户个人身份对应识别，网络服务提供者和社会公众无法确定该偏好信息的归属主体，不符合个人隐私和个人信息的可识别性要求，因而不构成侵犯隐私权。在美国也是如此，尽管有三权分立的迂腐教条，向行政机关授予审判权却一直没有中断过。

除行政复议纠错率以外，影响相对人选择复议的因素还包括行政复议的公信力、行政复议的知晓度等。我国《行政复议法》31条第3款规定：行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。行政复议的性质问题之所以引起广泛关注和争论，原因在于，行政复议的性质定位会对行政复议的制度设计产生根本性的影响，可以不夸张地说，这是行政复议领域的顶层设计问题。无论从成本收益分析角度而言，还是从理性分析而言，都不应让行政复议机关作为行政诉讼共同被告，恢复行政复议准司法的固有属性，同时通过建立事后的责任追究机制等，让行政复议发挥其作用，进而成为我国解决行政争议的主渠道。

[30] [日]美浓部达吉：《行政裁判法》，邓定人译，中国政法大学出版社2005年版，第29页。[24] 坚持二次决定理论，主张行政复议行为与原行政行为一体化，这从我国司法解释中认定行政行为改变标准的变化中亦可得到印证。

首先，行政复议机关作共同被告，在很大程度上将与复议被申请人成为利益相关者。最后，行政复议机关不作行政诉讼的被告，更有利于提升行政复议机关的公信力。行政复议人员专业化水平较低主要体现为两点。[38] 王名扬：《美国行政法》，北京大学出版社2016年版，第133页。

其次，行政复议机关作共同被告制度会大幅度增加行政成本。[27] [德]弗里德赫尔穆·胡芬：《行政诉讼法》，莫光华译，法律出版社2003年版，第113页。[4] 参见前注[2]，童卫东文。行政诉讼之标的，在原告方面，乃其得向行政法院主张救济或请求裁判之事项或内容及其根据。

作为行政争议的裁判者，其裁判结果应当作为程序标的。对于复议纠错率提升的收益，笔者在前文中已经做了分析，通过对比表1中的数据，可以发现变化最大的是维持率的下降，相比于2011年至2014年均值为58.1%的维持率，2015年至2018年的维持率均值为51.19%，成效较为显著。

[9]成本收益分析当前已经被普遍用作分析法律制度合理性的方法之一。另一个变化是复议决定的撤销率的大幅提高，2015年至2018年的撤销率均值是9.43%，相比2011年至2014年的均值5.48%，有了大幅度的提高。

[32]行政复议是一种比行政诉讼审查程度更深、更严格的救济制度，[33]行政复议的审查范围更宽，其不仅审查被复议的行政行为本身，而且可以审查行政行为所依据的规范性文件，此外，行政复议在审查行政行为的合法性和合理性方面还可以有更强的审查力度。一方面，这一规定在客观上加大了行政复议申请人在行政诉讼中胜诉的难度。[29]然而事实上，我国经复议案件的诉讼被告规则显然与二次决定理论并不吻合。[39] 参前注[10]，理查德·A·波斯纳书，中文版译者序言第28页。行政复议机关不作共同被告，则可以起到提升行政复议机关公信力的效果，从而更有利于行政纠纷的实质性化解。这一规定存在以下两个方面的问题。

行政复议机关作共同被告制度发挥倒逼复议机关积极作为的功能是建立在行政复议机关怕当被告这一假设之上的。在一般情况下，交通出行成本并不会太高，因为依照我国《行政诉讼法》的规定，地域管辖遵循的是原告就被告原则，但在行政行为经过复议的情况下，我国《行政诉讼法》（18条）赋予了原告选择权，原告既可以在最初作出行政行为的行政机关所在地起诉，也可以在行政复议机关所在地人民法院起诉。

[51]在德国，根据《联邦德国行政法院法》第79条的规定，撤销诉讼之程序标的是以复议决定的形式体现出来的原行政行为，但在被告的确定上，并非是将复议机关作为被告，而是由原行政机关作为被告，如果诉讼涉及复议决定，原则上，正确的被告就不是复议机关的法定主体，而是作出具体行政行为的原行政机关。[5] 参见前注[1]，莫于川文。

将国家权力分为不同的类型，具有十分久远的历史。行政复议公信力危机在我国尤甚，原因就在于复议被申请人与复议机构之间的紧密关系。

三是当前的行政复议体制改革方向是行政复议权向政府集中，政府作共同被告有利于加强政府对部门的监督。[3] 2014年修改前的我国《行政诉讼法》第25条第2款中的相关规定是：经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。在行政复议被申请人和行政复议机关分别是国务院部门和省级政府的工作部门时，这一问题尤其明显。行政复议权的司法性之所以经常不被承认，根源乃在于其隶属于行政系统。

[54]因此，我们需要站在更高的角度，从行政救济体系的整体性出发，来确定行政复议机关在行政诉讼中的地位。然而在复议维持决定与原行政行为一起作为行政诉讼程序标的的情况下，则不会出现此种状况，在原行政行为被撤销的情况下，则无论复议程序合法与否，复议决定也将一并被撤销。

从逻辑上而言，行政复议纠错率的上升会提升其对相对人选择行政复议渠道的吸引力，进而带来行政复议案件量的上升和行政诉讼案件量的下降。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。

（一）行政复议机关作共同被告制度的成本分析 行政复议机关作共同被告制度的事实，将直接导致产生以下几项成本。相对于行政机关而言，行政复议申请人（原告）本身处于弱势的地位，允许将行政复议机关搜集和补充的证据作为认定原行政行为合法的依据，客观上将使得行政复议申请人（原告）胜诉变得更为困难。

[44] 参见马立群：《行政诉讼标的研究》，武汉大学博士学位论文，2011年，第15页。[46]从诉讼标的的基本涵义出发，原处分主义主张诉讼程序标的是原行政行为，与之相对应，其诉讼标的是原行政行为的违法性以及原告的权利主张。在行政机关的依法行政水平没有明显变化的情况下，复议决定的维持率越高，说明行政复议机关的审查强度越低，而复议决定的撤销率越高，说明行政复议机关的审查强度越高。在我国，有关行政复议的性质，理论上主要存在三种学说，即行政说、司法说、准司法说。

因此，从目前来看，作为行政复议机关作共同被告制度所期待的收益之一——复议案件量增加与诉讼案件量下降——并未凸显。司法的特点是中立，而这一规定则是让行政复议机关承担二次执法的角色，可以为原行政行为机关补位，明显与行政复议应当是居中裁判的定位相悖。

复议机关改变原行政行为，则需要单独作为被告，原因是行政复议机关用新的行政行为取代了原行政行为。根据与行政诉讼标的有无利害关系来确定行政诉讼的被告，乃是采取实质被告的路径，德国和日本基本属于此类。

注释: *本文受司法部2017年度国家法治与法学理论研究项目重点课题行政复议法修改研究（项目编号：17SFB1003）以及国家社会科学基金重大委托项目创新发展中国特色社会主义法治理论体系研究（项目编号：17@ZH014）资助。[57] 赵德关：《新时期行政复议制度的定位与展望》，《行政法学研究》2016年第5期。